I PLUS orientati verso lo sviluppo sociale delle comunità

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La costruzione dei PLUS in tempo di crisi

di Remo Siza 3/11/2011

 

La Giunta regionale della Sardegna ha approvato nelle scorse settimane le Linee guida per la programmazione e gestione dei PLUS, triennio 2012-2014. Le prime Linee guida si riferivano al triennio 2007-2009. Per tre anni si sono succedute varie versioni, accolte molto negativamente da istituzioni e forze sociali, nessuna delle quali ha concluso il suo iter di approvazione, lasciando pertanto i soggetti interessati senza alcuna indicazione programmatica.
Grazie all’impegno e al senso di responsabilità di tanti amministratori e di tanti operatori sociali i PLUS hanno continuato ad operare in questi tre anni.
Le attuali Linee guida presentano ancora molte incertezze, molte imprecisioni, molte inadempienze, aspetti non definiti con la dovuta chiarezza. Per molti aspetti riprendono le indicazioni delle Linee guida predisposte nel corso del 2008 e definitivamente consegnate all’Assessore regionale alla sanità, dopo una lunga consultazione, nel giugno 2009 (Linee guida PLUS – Bozza 11 giugno 2009). Una continuità che in parte è positiva perché riprende riflessioni e proposte ampiamente condivise. Dall’altra manifesta una consapevolezza non compiuta delle dinamiche emergenti.
La continuità è giustificata in costanza di risorse e di bisogni delle persone. Quando sono previsti cambiamenti di vasta portata – che riguardano la drastica riduzione delle risorse, nuove configurazioni di welfare, i diritti e le responsabilità dei beneficiari – tutto inevitabilmente cambia, gli obiettivi devono essere commisurati alle nuove caratteristiche del contesto, devono essere attivate azioni di razionalizzazione di vasta portata, accelerati gli impegni associativi anche in relazione a recenti disposizioni di legge. Si ricorda che a livello nazionale la spesa sociale del 2008, ultimo dato disponibile, è stata gestita per il 24,7% da enti associativi (consorzi, unione dei comuni, ambiti sociali, aziende sanitarie locali per delega da parte dei comuni). In Sardegna la situazione è molto differente: solo il 4,5% della spesa per interventi sociali è gestito in forma associata. Il restante 95,5% è gestito dai comuni singoli, peggio di noi fanno solo la Sicilia e la Calabria con, rispettivamente, il 99,9% e il 97,1% delle risorse gestite dai comuni singoli e contro una media nazionale, appunto, del 75,3%.

In pochi anni siamo passati da una fase espansiva delle politiche sociali ad una fase evolutiva caratterizzata da riduzioni di risorse molto estese.
Alcuni cambiamenti hanno effetti diretti sul PLUS e richiedono specifiche indicazioni delle Linee guida:

  1. quali azioni possono essere promosse per razionalizzare l’utilizzo delle risorse e per evitare che la loro diminuzione abbia effetti diretti sulla qualità e sull’entità delle prestazioni assicurate ai cittadini;
  2. con quali azioni concrete può essere richiamato un ruolo più attivo dei servizi sanitari e un maggior impegno in termini di risorse sanitarie, considerato che la diminuzione di risorse ha riguardato prevalentemente il sociale. È noto che in Sardegna la ripartizione delle spese di cura fra sanitario e sociale non è equa, molte spese sanitarie, sono a carico del sistema dei servizi alla persona (basti pensare alle strutture residenziali);
  3. la programmazione locale, per sua natura, necessita di un piano regionale che orienti verso un disegno unitario, che preveda pari diritti e responsabilità per tutti i cittadini della regione indipendentemente da loro luogo di residenza. A sei anni dall’approvazione della legge 23/2005, manca un atto di indirizzo generale, il Piano regionale dei servizi alla persona (art. 18). La definizione di obiettivi e di priorità è attualmente affidata a documenti amministrativi o delibere di Giunta, senza la legittimazione e condivisione più ampia che un Piano regionale assicura;
  4. quali forme di gestione associata e ambiti territoriali dei PLUS alla luce della approvazione della legge 148 di conversione del decreto dell’agosto scorso che prevede, all’art. 16, l’esercizio obbligatorio in forma associata di tutte le funzioni per i comuni con popolazione fino a 1000 abitanti;
  5. le criticità che sono emerse in questi anni non sono rilevate – debolezza degli strumenti associativi, deboli raccordi con il sanitario e con il sistema scolastico, maggiore integrazione fra interventi promossi dal singolo comune e interventi in forma associata, la partecipazione reale dei cittadini, etc. – e non viene delineato alcuno strumento che tenti di affrontarla operativamente, se non richiami di carattere generale i cui effetti sono, normalmente, pressoché nulli;
  6. come compensare i vuoti assistenziali e di cura che ha determinato la drastica riduzione delle risorse destinate alla 162 e considerato che il Fondo nazionale per la non autosufficienza è stato soppresso, la diminuzione degli insegnanti di sostegno, le restrizioni normative che ostacolano una reale integrazione delle persone con disabilità nel mondo del lavoro;
  7. i programmi di contrasto della povertà richiedono un ripensamento che li renda più efficaci. Il PLUS può essere la sede elettiva in cui si affronta una dimensione critica particolarmente rilevante nei programmi regionali rilevata anche da recenti indagini: la disorganicità e la mancanza di coordinamento delle azioni. Stanno emergendo condizioni di povertà e di deprivazione economica e sociale molto differenziate e l’erogazione di un sussidio economico, senza azioni coordinate prevalentemente in sede di PLUS che promuovano un inserimento lavorativo e un intervento attivo, diventa insufficiente. Le erogazioni monetarie possono contribuire a risolvere problemi contingenti, ma bisogna contestualmente creare infrastrutture immateriali che difficilmente possono essere progettate da un singolo comune.

Tutto ciò che negli anni scorsi appariva rilevante per accrescere la qualità dei servizi sociali e sanitari, ora diventa essenziale per garantirne appena la sopravvivenza, compensare le crescenti assenze dello Stato. E su questo livello, in relazione alle emergenti esigenze del contesto, vanno valutate le Linee guida.
Il provvedimento presenta ulteriori limiti per la continua oscillazione tra indicazioni di carattere molto generale e decisioni che intendono regolare puntualmente e nel dettaglio alcuni ambiti di azione, talvolta marginali:

  • in alcune parti è un documento molto generale che “auspica” maggiori impegni associativi. Sicuramente non crea condizioni effettive per il raggiungimento di determinati obiettivi. Come previsto dall’art. 36 della legge regionale 23/2005 e richiamato dalle Linee guida 2007-2009 la Regione, di fronte a gravi inadempienze, può ricorrere ai poteri sostitutivi;
  • in altre parti, impone priorità molto specifiche che riguardano tipologie d’intervento (l’assistenza domiciliare, l’assistenza educativa) riducendo di molto la capacità decisionale e gli impegni di spesa del livello locale, decisioni che sono in contrasto con l’art. 18 della legge citata che affida alla programmazione regionale la determinazione solo di obiettivi e priorità di carattere generale.

A delle linee guida non si richiede che siano un piano, ma neanche un documento amministrativo semplicemente attuativo. Il documento, invece, oscilla fra i due versanti, stenta a trovare l’equilibrio promozionale e regolativo che è adottato normalmente dalle linee guida. Una linea guida deve sostanzialmente essere un supporto per la decisione, essere di ausilio, semplificare i processi decisionali riducendo la variabilità fra i vari soggetti decisionali: sono generalmente intese come insieme di azioni finalizzate al raggiungimento di un insieme di obiettivi ovvero una sequenza di azioni definite in modo più o meno rigido che sono ritenute necessarie per conseguire il massimo livello di qualità.
Le Linee guida approvate dalla Giunta regionale non risolvono l’incertezza sul ruolo del PLUS:

  • costituiscono solo uno strumento organizzativo per la gestione associata soltanto di una quota, sostanzialmente ben definita, di risorse
  • oppure si intende potenziare realmente la programmazione e la gestione dei servizi e degli interventi in forma associata coinvolgendo in maggior misura le decisioni dei singoli soggetti.

Al di là delle affermazioni generali, delle dichiarazioni di principio e degli auspici, il PLUS non è ancora valorizzato come uno strumento di carattere generale, come uno snodo cruciale della programmazione locale. I processi reali vanno in ben altra direzione, e dopo cinque anni dall’avvio del PLUS siamo ancora in mezzo al guado.
La recente delibera che stanzia 23 milioni (delibera regionale n. 30/65 del 12.7.2011) per la costruzione, ristrutturazione e adeguamento di strutture sociali, sicuramente non intende colmare questo divario, anzi lo consolida e lo stabilizza forse definitivamente.
Il Piano di investimento si sviluppa su un altro livello, sfugge alla programmazione locale. La Regione, senza coinvolgere i PLUS, può finanziare la costruzione di nuove strutture residenziali e semiresidenziali, finanziarne la riqualificazione, mutando e completando le condizioni per la programmazione, cambiando le condizioni dell’offerta dei servizi e creando nuove fonti di spesa che incideranno stabilmente su qualsiasi futuro processo di programmazione a carattere associativo.
Si aggiunga che non si comprende come la Regione possa finanziare la costruzione, la ristrutturazione e adeguamento delle strutture se ancora non ha deciso quali requisiti fisici e di personale queste stesse strutture devono assumere. La Sardegna è una delle cinque regioni italiane (Sardegna, Liguria, Lazio, Basilicata e Sicilia) che ancora non ha fissato gli standard e completato le procedure di autorizzazione e accreditamento delle strutture sociali. Solo i servizi per la prima infanzia hanno in Sardegna dei riferimenti certi in termini di personale e di strutture per organizzare i loro processi assistenziali e di cura.

Ci auguriamo, comunque, che questo nuovo triennio di sviluppo dei PLUS possa essere l’occasione per valorizzarne le potenzialità e tutti gli aspetti positivi che la legge regionale, il Piano sanitario, gli attribuisce e l’esperienza del primo triennio suggerisce. Troppo spesso il PLUS si è configurato come un documento di settore (il piano locale dei servizi sociali), un ambito settoriale volto esclusivamente all’organizzazione dei servizi in un determinato territorio; ora però, a cinque anni dal suo avvio, può assumere dimensioni operative nuove e costituire uno strumento di integrazione sociale della comunità e di promozione di politiche di coesione sociale.
Il PLUS può diventare, così come è accaduto in tante altre nazioni e in tante esperienze concrete, uno strumento per migliorare il benessere e la qualità della vita di una comunità locale, la sede nella quale i cittadini sono coinvolti per la realizzazione di un progetto, in cui si ricercano gli accordi con il sistema scolastico, tra ASL e comuni per comporre protocolli operativi, per la dimissione dei pazienti anziani da un presidio sanitario, con risorse finanziarie e di personale condivise, individuando tempi, modalità e strategie comuni.
Un PLUS, insomma, capace di governare il complesso delle dinamiche di una comunità, in una sorta di sviluppo sociale endogeno che valorizza l’esistente, il complesso delle risorse presenti nel suo ambito territoriale, capace di mobilitare attorno al sociale una pluralità di soggetti, proporre temi che coinvolgono la popolazione, adottando priorità e obiettivi più diretti, più comprensibili a tutti. Come cambia una comunità? Come possono migliorare le relazioni fra le persone? Solo una parte delle relazioni sociali possono essere modificate attraverso una migliore organizzazione dei servizi, altre richiedono una presenza più estesa nell’area territoriale in cui si opera e un ascolto competente.

 

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